前记:《管子·明法》:“下情不上通,谓之塞;下情上而道止,谓之侵。”读罢《民生四十年》此书，突有一种通达的情志油然而生。

两位专家作者从政府热线的发展历程，意义、作用入手，将理论与实践相结合，历史与未来相结合，国内与国际相结合，常态与危机相结合，深入浅出描绘了政府热线四十年发展历程，多角度解构了政府热线概念、功能、技术变革、发展、挑战和创新中的经验与问题，对我国政府热线在保障民生、精准治理、危机应对、社会监督方面的社会实践进行了探索，并结合政府热线发展趋势，从认知误区、服务边界、制度障碍、民意研判、技术革新五个维度提出问题，大胆展望利用五种创新驱动政府热线高质量发展的未来前景。

全书共十八万字，参考了国内外168篇相关文献，研究了国内23个不同机构热线的典型案例，通过六年实践实地调研，得出了“敬畏民声”的基本结论。作者在后记中提到，“每一件诉求背后都真实蕴含着群众的需求，情感和对政府的期待，千千万万诉求汇集成的民声更承载了非凡的意义。”我读后，将两位专家在本书中所写精髓，用摘编的方式予以概述，希望更有利于读者掌握要义，把握关键，有不明白之处，还请细读原文。

12345是什么？

在网上没有搜到杨民青的《市长公开电话畅想曲（报告文学）》。但在《民生四十年》此书中节选的一段吸引了我，“这是一张希望的，一张博大的网，它把党群关系细织密结，紧紧相连，这张网，又像一张巨大的声音之网，像一个回荡着立体影像的舞台，带着人们向着一个无限美好的境界升腾”。这是对于政府热线最美好的文学诠释，给予了她最优美的释义。

1982年，火警119成立，标志着我国政府开始强化电话在城市管理中的作用，尽管没有应用到民生领域，但为非紧急热线的设立提供了宝贵的经验。

1983年9月18日，沈阳市率先开通了我国第一部市长公开电话，同年湖北武汉也设立了市长公开电话。早期的市长公开电话简称市长热线，是受市长委托，代表政府听取群众意见，建议和批评，协调督促政府各职能部门切实为民服务，依法行政。

随着电话普及率提高，广播电视等信媒体的不断发展，媒体热线也开始蓬勃发展，虽与政府热线背后逻辑各异，但也有结合之处。一个靠政府背书，一个靠媒体监督，有些城市将舆论监督和行政手段有效结合，两条热线相互协作，在推动提高政府效能和为民服务方面，取得了良好的效果。

首开市长公开电话的沈阳不断创新，1997年成立了市民投诉中心，以解决市长公开电话运行方面存在的问题，在社会上引起反响。1990年江苏五市组织召开市长公开电话理论研讨会后，次年10月，广州深圳携手国内16个城市，召开了第一届全国部分城市市长公开电话工作年会，这项活动由此一直延续到了2012年，参加的城市扩大到90个，参会人数扩展到近300人。通过交流活动，对热线工作发展发挥了积极作用。在政府热线与信访工作之间的边界方面，也有了新的认识。

从《中华人民共和国信访条例》来看，政府热线和信访工作具有一定的相似性，区别在于政府热线除了密切联系群众，维护群众合法权益之外，还可以提供便利可及的公共服务，政府热线服务对象规模更大，涵盖范围更广，政府热线受理内容具体化，办理周期更短，问题解决成功率也更高。当然，信访工作在面对面服务和办理疑难问题上更具经验。2020年国务院发布的《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》，首次明确“已进入信访渠道的事项”不属于热线受理范围，标志着政府热线与信访工作已形成了明确的边界。

那么政府热线到底是什么呢？在20世纪80－90年代的社会转型背景下，“单位制”逐渐解体为“市场制”，人们从过去的有事找单位，逐渐开始转向有事找政府，政府热线作为与市民沟通的良性互动渠道，发挥了重要积极作用，使群众的问题能反映，矛盾能化解，权益有保障，这也成为政府热线越来越深入人心的重要因素。“治理之道，莫要于安民；安民之道，在于察其疾苦。”，政府开展城市治理主要工作就是倾听民声，关注民生，解决群众急难愁盼的具体问题。

为方便群众记忆，1999年6月15日，杭州市领导采纳一位市民建议，将市长公开电话“24008”改为“12345”，杭州向国家信息产业部报备后，在全国形成了示范效应，1999年6月25日，国家信息产业部将“12345”号码正式统一成全国政府热线号码。“12345，有事找政府”宣传语逐渐传开，12345热线在全国普遍建立。

随着我国政府简政放权改革不断深入，12345热线民声直通车、行风检测仪、形象代言人作用和地位不断提高，传话筒、中转站、连心桥、总客服作用凸显，12345热线逐渐开始完成以行政长官为中心的市长热线转到以服务广大市民为中心的市民热线角色转换。这也代表了新时代政府热线的主要特点：突出为民服务的基础属性、彰显采集民生信息的延展功能、提升政府效能的推动功能、提供多样化服务的应用场景。

2007年，北京成立非紧急救助服务中心、深圳整合各部门和单位的服务咨询电话，建立非应急事务公开电话服务平台，2008年，济南市整合40余条政府类热线，全面升级12345热线。南京创建了“一号对外，24小时接听，覆盖全市”的电话综合服务受理平台，2012年，武汉市建立“一口对外，内部办理”的12345热线。

在12345热线不断发展壮大的同时，行业热线发展也逐渐繁荣。1999年3月15日，12315开通，随后12333、12358等一批行业热线如雨后春笋般出现。行业热线促进了各行业的良性发展，但也衍生了号码难记，推诿扯皮的热线发展新问题。

2007年8月16日，市长公开电话永久标识经过了第十四届年会表决通过，在全国统一使用。这标志着政府热线整合和发展不仅仅是号码，标志的统一，而进入一个发展的新阶段。各地在建设之中，广泛运用创新运营模式、丰富服务内容，优化运作流程等方式，推动政府热线的改革。主要进行了流程分解与专业化、多元化热线运营主体、针对特定群体服务三个方面的尝试。广州通过将热线行政管理、话务服务、系统服务、监理服务环节进行分离，引入专业团队服务外包，为广州12345高水平专业化发展打牢了基础。

2020年12月28日，国务院办公厅印发《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》，意见对政府热线集约化发展意义重大，主要是坚持属地管理和部门指导想统筹，坚持诉求受理和业务相衔接，坚持便民高效和专业支撑相结合，坚持互联互通和协同发展相促进，国家从管理主体、业务流程、能力提升、协作创新四个方面明确了政府热线改革方向。

改革必须标准统一，只有明确热线服务功能的底线和要求，才能确保政府热线高质量发展，从法理上说，政府热线只有沟通协调的义务，没有基于法律法规进行实质处置的权利。政府热线要实现长久可持续发展，需要从制度设计上强化法治思维，从工作流程上坚持依法运行，从工作流程上全面接收监督，依法履行职能，才能让群众在服务中感受到公平正义。

2017年，济南市启动人大立法调研，经广泛征集意见和修改，2018年9月1日《济南市12345市民服务热线条例》正式施行，首部热线工作机制地方性法规“济南范本”为全国热线提供宝贵经验；江苏在体制上建立企业诉求一号响应，一次性答复、一揽子解决，使企业诉求办理更加合理高效。

综合性政府热线是一个地方大杂烩，恰好对应了群众具体诉求的复杂性。既解决了事项涉及多部门的协调难的问题，又杜绝了行业热线不归我管的推诿扯皮现象，方便了群众办事，也提高政府协同解决问题的能力。在国家出台文件，地方热线整合的大势所趋下，政府热线整合呈现出两个部分。一是以市民为中心的服务供给端整合，主要以行业热线号码归并如行业号码取消服务归并至12345，服务渠道整合如电话、互联网等服务端口融合至12345。二是后端整合，如各类政府热线信息平台和数据方面的对接整合，达到共享通用平台模式，以此避免重复工作，降低行政成本，以问题导向集成行政资源为市民提供服务。

12345是什么？作者敬畏民声的开篇结论已给出了答案。“是什么”之后，就要弄清楚“啥情况”，解构多元角度下政府热线到底是啥情况，结合案例深入探索现阶段我国政府热线的实践与创新。